INTANGIBILIDAD DE
PARTIDAS PRESUPUESTARIAS SOCIALES
Artículo 1°.- Objeto. La presente Ley tiene
por objeto establecer la intangibilidad de las partidas presupuestarias destinadas
a las áreas sociales, servicios sociales y prestaciones de las políticas sociales de la
Ciudad de Buenos Aires.
Artículo 2°.- Alcance. La
presente Ley alcanza a las partidas de gastos corrientes y de capital,
destinadas a las áreas sociales. En particular, esta ley alcanza:
a) La ejecución de cada función de cada
carácter económico de los siguientes servicios sociales: promoción y acción
social, trabajo, educación, salud, vivienda, agua potable y alcantarillado.
b) La ejecución de cada programa e
inciso de los ministerios de Salud, Educación y Desarrollo Social.
Artículo 3°.- Carácter enunciativo. La enumeración establecida en el artículo anterior es de carácter
enunciativo, quedando comprendidas otras partidas, de gastos corrientes y de
capital, que se destinen directa o indirectamente al cumplimiento de lo
previsto en la Ley N° 4.036 - Ley de Protección Integral de los Derechos Sociales.
Artículo 4°.- Organismos Comprendidos. La
presente Ley comprende
a todos los organismos del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las
Comunas, los organismos descentralizados y entidades autárquicas.
Artículo 5°.- Intangibilidad. Establécese la intangibilidad de las partidas presupuestarias mencionadas
en los artículos 2° y 3°.
Artículo 6°.- Subejecución. Prohíbese a los organismos establecidos en el artículo 4° subejecutar
las partidas presupuestarias mencionadas en los artículos 2° y 3°.
Artículo 7°.- Modificaciones. Prohíbese a los organismos establecidos en el artículo 4° realizar
modificaciones, reafectaciones y/o restructuraciones presupuestarias de las
partidas mencionadas en los artículos 2° y 3°, cuando impliquen reducciones presupuestarias
para estas partidas. Autorízase a realizar modificaciones, restructuraciones y
ampliaciones presupuestarias, observando lo establecido en la Ley N° 70 y en la
Ley de Presupuesto vigente en el período en cuestión, que impliquen incrementos
presupuestarios para estas partidas.
Artículo 8°.- Incumplimiento.
Incurre en mal desempeño de sus funciones, susceptible de habilitar el juicio
político previsto en el artículo 92 de la Constitución de la Ciudad, o la del
sumario administrativo según el caso, y en incumplimiento de los deberes de
funcionario público, todo ello sin perjuicio de la responsabilidad civil y
penal que pudiera caberle, todo funcionario/a que:
a)
Ejecute, entendiendo como tal lo efectivamente
devengado sobre el crédito vigente, las partidas mencionadas en los artículos 2°
y 3° en un nivel inferior al 95% de los créditos contenidos en la Ley de
Presupuesto General y en la Distribución Administrativa del Presupuesto de
Gastos; o
b)
Realice modificaciones presupuestarias prohibidas por
el artículo 7°.
Artículo 9°.- Acción Judicial. Sin
perjuicio de los procesos mencionados en el artículo 8°, destinados a
establecer las responsabilidades de los/as funcionarios/as, cualquier persona
podrá demandar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la presente
ley ante los juzgados en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, conforme lo establecido en las Leyes N° 189 -Código Contencioso
Administrativo y Tributario de la Ciudad- y N°
2.145 -Ley de Amparo-.
Artículo 10.- Asistencia a la Legislatura. Verificados
cualquiera de los incumplimientos descriptos en el artículo 8°, el/la
funcionario/a en cuestión debe asistir a la Legislatura, a pedido de cualquiera
de los/as Diputados/as, a los fines de
brindar explicaciones, sin perjuicio de la eventual sustanciación de los
procedimientos de juicio político, civil, contencioso o penal que
correspondan.
Artículo 11.- Programación sobre ejecución.
Modifícase el artículo 61 de la Ley N° 70, el que quedará redactado de la
siguiente manera:
"Artículo 61.- A los fines de garantizar una correcta ejecución de los presupuestos y
de compatibilizar los resultados esperados con los recursos disponibles, todas
las jurisdicciones y entidades deben programar, para cada ejercicio, la
ejecución física y financiera de los presupuestos, siguiendo las normas que
fija la reglamentación y las disposiciones complementarias y procedimientos que
dictan los órganos rectores de los sistemas de presupuesto y de tesorería.
Dicha programación
debe ser ajustada y las respectivas cuotas aprobadas por los órganos rectores
en la forma y para los períodos que se establezcan.
La programación sobre la ejecución debe ser enviada a la Legislatura en
un plazo máximo de treinta (30) días contados desde su aprobación.
El monto total de
las cuotas de compromisos fijadas para el ejercicio no puede ser superior al
monto de los recursos."
Artículo 12.- Informes trimestrales
y anuales. Incorporase a la Ley N° 70, como
artículo 67 bis, el siguiente texto:
"Artículo
67 bis.- Cuando en el informe trimestral, conforme la naturaleza del gasto y la
Programación establecida en el artículo 61, o en el informe anual, se verifique
el incumplimiento de lo establecido en la Ley N°……. - Ley de Intangibilidad de
Partidas Presupuestarias Sociales-, el/la funcionario/a deberá asistir a la
Legislatura, a fin de brindar explicaciones."
Artículo 13.- Comuníquese, etc.
FUNDAMENTOS
Sra. Presidenta:
El presente proyecto de
Ley tiene por objeto establecer la intangibilidad y el blindaje de las partidas
presupuestarias destinadas a las áreas sociales, servicios sociales y prestaciones de las políticas
sociales de la Ciudad de Buenos Aires.
La iniciativa que aquí se introduce
tiende a reglamentar lo establecido en la Constitución de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, en sus artículos 17, 20, 21, 25, 31, 39, 53 y 56. Y la solución
que se propone es, entonces, el correlato lógico de lo impuesto por dichos
artículos.
El artículo 17 de la CCABA dispone
cuáles son los vehículos necesarios para realizar los Derechos y las políticas
sociales: "La Ciudad desarrolla
políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y
exclusión mediante recursos
presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a las personas con
necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios públicos
para los que tienen menores posibilidades" (El resaltado es propio). El correlato necesario es
que una apropiada y oportuna ejecución presupuestaria, determina al goce eficaz
de los Derechos Sociales.
Además de establecer genéricamente
el principio de proporcionalidad entre el gasto presupuestario y el acceso a
los Derechos Sociales, la Constitución de la Ciudad se explaya aún más
priorizando el gasto en áreas sociales por sobre otras áreas. Así lo establece
el artículo 20: "Se garantiza el
derecho a la salud integral que está directamente vinculada con la satisfacción
de necesidades de alimentación,
vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente. El gasto público en salud es una inversión social
prioritaria."(El resaltado es propio).
Aquí cabe destacar que, conforme lo establece expresamente la Constitución, no
sólo es prioritario el gasto en salud psico-física sino todos los gastos
necesarios para garantizar la salud integral, comprendiendo ésta las necesidades de "alimentación, vivienda, trabajo, educación,
vestido, cultura y ambiente".
Insistiendo aún más en materia de
afectación de recursos, el artículo 21 dispone: "La Legislatura debe sancionar una Ley Básica de Salud, conforme a los
siguientes lineamientos:(…)13. No se pueden ceder los recursos de los
servicios públicos de salud a entidades privadas con o sin fines de lucro,
bajo ninguna forma de contratación que lesione los intereses del sector, ni
delegarse en las mismas las tareas de planificación o evaluación de los
programas de salud que en él se desarrollen."
Otro mandato constitucional referido
a la intangibilidad de las partidas presupuestarias destinadas a áreas
sociales, la encontramos en el artículo 25, que categóricamente dice en su
segundo párrafo: "Las partidas del presupuesto destinadas a
educación no pueden ser orientadas a fines distintos a los que fueron asignadas"
(El resaltado es propio).
A mayor abundamiento, existen otros
artículos que sugieren los mismos criterios en la aplicación de recursos que se
proponen en el presente proyecto de Ley. Con relación a la vivienda digna, el
artículo 31 ofrece la pauta hermenéutica del incremento progresivo del gasto y
la prohibición de regresividad: "La
Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado. Para
ello: 1. Resuelve progresivamente el
déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las
personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de
escasos recursos" (El resaltado es propio).
Otro criterio prioritario del gasto
lo establece el artículo 39: "La
Ciudad reconoce a los niños, niñas y adolescentes como sujetos activos de sus
derechos, les garantiza su protección integral y deben ser informados,
consultados y escuchados. (…) Se otorga prioridad dentro de las políticas
públicas, a las destinadas a las niñas, niños y adolescentes, las que deben promover la contención en el
núcleo familiar (…)" (El resaltado es propio).
El párrafo 7 del artículo 53 del
mismo plexo, al referirse al presupuesto de la Ciudad, limita la
discrecionalidad en el gasto: "Los
poderes públicos sólo pueden contraer obligaciones y realizar gastos de acuerdo
con la ley de presupuesto y las específicas que a tal efecto se dicten."
A pesar de la cuantiosa y categórica
manda de los artículos constitucionales, frecuentemente se advierte la
subejecución del presupuesto destinado a las áreas sociales, en detrimento de
otras áreas que la Constitución no señala como prioritarias: "El Gobierno Porteño subejecuta drásticamente
los programas de construcción y salud"[1];
"Informe Crítico sobre el gasto en
educación en la Ciudad de Buenos Aires"[2];
"De nuevo el presupuesto de la
gestión macrista muestra muy bajo gasto en las áreas sociales"[3];
"La Defensoría General porteña
denunció la disminución y la subejecución del presupuesto social"[4];
"Ciudad: alarmante subejecución de
obras escolares"[5];
"Eterna subejecución"[6],
entre otros artículos encontrados.
También
diversas organizaciones gremiales han denunciado subejecución en áreas de
gestión prioritarias. Así lo hizo El
titular de UTE-Ctera, Eduardo López, quien oportunamente criticó la deficiente
ejecución del presupuesto en infraestructura escolar ("Críticas por subejecución"[7]).
Incluso
en la Legislatura se ha advertido en numerosas oportunidades tal falencia. Así
lo evidencian, entre otros, los siguientes proyectos presentados: N° 2113-D-2013, de autoría del
Diputado Cabandié; N° 2788-D-2012 y N° 1150-D-2012, de autoría de la Diputada
Bisutti; N° 1319-D-2010, de autoría de la Diputada González; N° 680-D-2012, de autoría de la Diputada García
Tuñón.
La solución aquí propuesta es, por
consiguiente, el correlato lógico de una irrevocable manda constitucional, cuyo
incumplimiento se advierte a menudo, y de la inexistencia de mecanismos
eficaces para garantizar su cumplimiento.
El proyecto introducido propone la
intangibilidad de las partidas presupuestarias, de gastos corrientes y de
capital, destinadas a las áreas sociales. Asimismo, prohíbe la realización
de modificaciones, reafectaciones y/o
restructuraciones presupuestarias de tales partidas, cuando éstas impliquen
reducciones. Sin embargo, permite modificaciones que redunden en incrementos presupuestarios
para estas áreas respetando el principio de progresividad que establece la
Constitución local.
En cuanto a la prohibición de
subejecución, además de prohibirla, establece consecuencias en el caso de que
la ejecución de tales áreas sea inferior al 95%. Esta cifra porcentual surge
del antecedente presentado bajo el expediente N° 2829-D-2004, de autoría de
los/as Diputados/as Dora Mouzo, Álvaro González, Paula Bertol, Mario Morando,
Jorge Enríquez, Jorge Mercado, Silvia Majdalani, Carlos Araujo, Sandra
Bergenfeld, Fernanda Ferrero, Mirta Onega y Juan Carlos Lynch. En este
antecedente se establecía un "Límite
del cinco por ciento a la subejecución presupuestaria anual por jurisdicción".
En cuanto a la caracterización de
las partidas alcanzadas, se advierte que son las destinadas a gastos corrientes
y de capital, y se las identifica de manera específica y de manera genérica.
De manera específica se detalla que
estarán afectadas las partidas que se correspondan al área social conforme la
Ejecución Presupuestaria por Finalidad y Función, resultando abarcadas cada
función de cada carácter económico de los siguientes servicios sociales
(Promoción y acción social, trabajo, educación, salud, vivienda, agua potable y
alcantarillado). También se especifica que estarán alcanzadas, conforme la
Ejecución Presupuestaria por Jurisdicción, Programa y Objeto; resultando
abarcados cada programa e inciso de los ministerios de Salud, Educación y
Desarrollo Social.
Las partidas incluidas son las
contenidas en la Ley de Presupuesto General y las
contenidas en la Distribución Administrativa del Presupuesto de Gastos
(artículo 54 de la Ley N° 70).
En cuanto a la manera genérica de
nominar las partidas alcanzadas, se alcanzan a todas las partidas que se
destinen directa o indirectamente al cumplimiento de lo previsto en la Ley N°
4.036 - Ley de Protección
Integral de los Derechos Sociales.
En caso de incumplimiento, se
proponen soluciones prácticas: tal es el caso de la demanda ante el fuero
Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA (por la vía ordinaria o del
amparo, según corresponda) y de la celebración de reuniones en la Legislatura
para conminar el cumplimiento al/a la funcionario/a responsable.
En cuanto a las responsabilidades
que le caben al/a la funcionario/a responsable, el proyecto enumera, de manera
acumulativa y no excluyente:
- Responsabilidad por mal desempeño
de sus funciones, susceptible de habilitar el juicio político previsto en el Artículo 92 de la Constitución de
la Ciudad, o la del sumario administrativo
según el caso,
-
Responsabilidad por incumplimiento de los deberes de funcionario público, y
-
Responsabilidad civil y penal que pudiera caberle.
De
esta manera, se refleja lo establecido en el artículo 56 de la CCABA cuando
expresa: "Los funcionarios de la administración pública
de la Ciudad, de sus entes autárquicos y descentralizados, son responsables por
los daños que ocasionan y por los actos u omisiones en que incurrieran
excediéndose en sus facultades legales (…)".
La
Ley sería de aplicación para todos los organismos del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, las Comunas, los organismos descentralizados y entidades autárquicas.
Por último, se sugieren unas
modificaciones a la Ley N° 70 para facilitar el monitoreo en la ejecución del
presupuesto. Una de las modificaciones incluye la fijación de un plazo y de la
obligatoriedad de enviar la programación la ejecución
física y financiera de los presupuestos que todas las jurisdicciones y
entidades deben realizar, conforme el artículo 61 de la citada Ley.
La segunda modificación
facilita la rendición de cuentas que ya está establecida en el artículo 67 de la norma, el cual establece que
el Poder Ejecutivo informará a la Legislatura en forma trimestral y homogénea,
dentro de los treinta (30) días hábiles a contar desde la fecha de finalización
del trimestre, respecto de la ejecución presupuestaria, con el mayor nivel de
desagregación que incluya la ejecución financiera por programa compatible con
la presentación del proyecto de presupuesto. La propuesta consiste en la
obligación de asistir a la Legislatura del/de la funcionario/a que incumpla con
las prohibiciones de subejecución o alteración del presupuesto.
De acuerdo a la
propuesta, el incumplimiento trimestral se configurará según la naturaleza del gasto y la Programación
establecida en el artículo 61; y el incumplimiento anual, quedaría entonces
configurado con el contraste entre lo vigente y lo efectivamente devengado[8].
Las
áreas sociales son las que, por convicción personal o por mandato
constitucional, se encuentran orientadas a solucionar los problemas más graves
y acuciantes que padecen las personas que habitan o transitan la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
A pesar de ello, la selectividad en
la subejecución de partidas presupuestarias parece postergar a los sectores más
vulnerados. Paradójicamente, se termina realizando de manera diametralmente
opuesta el mandato constitucional: existen áreas no prioritarias con sobrado
desempeño presupuestario y otras, cuya prioridad se prescribe
constitucionalmente, con bajo desempeño.
Por todo lo expuesto, solicito la
aprobación del presente proyecto de Ley[9].
[4] http://www.telam.com.ar/notas/201308/27795-la-defensoria-general-portena-denuncio-la-disminucion-y-la-subejecucion-del-presupuesto-social.html
[5]http://www.diariobae.com/diario/2013/02/21/24457-ciudad-alarmante-subejecucion-de-obras-escolares.html
[8] Conforme "Glosario Contable":
http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/contaduria/contable/glosario_contable.php?menu_id=23065
[9] Se agradece la colaboración de los asesores Martín Muñoz y
Alejandro Nasif en la elaboración del presente Proyecto, y los aportes
realizados por los/as militantes de la Mesa Nacional por la Igualdad.
